Processi di trasformazione territoriale e forme di partecipazione digitale
Una versione opportunamente rielaborata di questo articolo è stata pubblicata sul n. 47 di Territorio, Rivista trimestrale del dipartimento di architettura e Pianificazione del Politecnico di Milano (Franco Angeli, Milano, 2008, ISSN 1825-8689), con il titolo Processi di trasformazione territoriale e nuove forme di partecipazione. Il documento è disponibile in formato pdf.
Abstract
Nel 2007 la Regione Lombardia ha fatto suoi i principi partecipativi fissati dalla convenzione di Århus in tema di valutazione dell'impatto ambientale di scelte di pianificazione territoriale. Questo articolo illustra l’uso inefficace, in alcuni siti lombardi, delle tecnologie adottate dalle amministrazioni locali al fine di dare attuazione alle disposizioni regionali in materia di partecipazione ai processi di valutazione ambientale.
La scala della partecipazione
La letteratura scientifica conosce sin dagli anni Sessanta le ragioni, non solo ideologiche, per le quali i processi di trasformazione territoriale richiedono un approccio inclusivo, non fosse altro che per gli alti costi sociali di un approccio esclusivo. I diversi gradi di un percorso partecipativo vengono spesso raffigurati ricorrendo all'immagine di una scala, a partire da quella descritta da Sherry Arnstein nel 1969. Più volte rielaborata, la così detta scala di Arnstein attribuisce un valore positivo alla partecipazione.
I gradini più bassi della scala, quelli in cui l’amministrazione pubblica al massimo rilascia “oculatamente” delle informazioni ai cittadini sul proprio operato per consolidare il proprio potere, vengono infatti indicati come tentativi di manipolare, “trattare” o placare l’opinione pubblica. Soltanto risalendo la scala, i cittadini acquistano potere reale d’influire sulle decisioni e i cambiamenti che li riguardano (Ecosfera-Uspel, Le ragioni della partecipazione nei processi di trasformazione urbana, 2003).
Se il livello più basso della scala è quello della assenza di
partecipazione, espressione di una strategia politica efficacemente
sintetizzata con il trinomio “decidi-annuncia-difendi” , ai gradini
appena superiori stanno, in successione gerarchica tra loro,
informazione, consultazione e collaborazione. Per inciso, ci sono scale
di Arnstein per tutti i gusti, compreso il Web 2.0.
La convenzione di Århus
L'Europa ha mosso i primi passi verso l'implementazione dei principi partecipativi attraverso la convenzione stipulata ad Århus, Danimarca, il 25 giugno 1998. Ratificata dall'italia con la legge 16 marzo 2001, n. 108, la Convenzione richiede ai governi di intervenire in tre settori:
-
garantire ad un pubblico il più vasto possibile (persone fisiche o giuridiche, associazioni, gruppi o organizzazioni) il diritto di accesso alle informazioni ambientali detenute dalle istituzioni e dagli organi comunitari;
-
prevedere che le informazioni in materia ambientale siano messe a disposizione del pubblico attraverso banche dati elettroniche facilmente accessibili;
-
prevedere la partecipazione del pubblico all'elaborazione di piani e programmi in materia ambientale da parte della Comunità .
L'italia ha, attraverso il Ministero dell'Ambiente, presentato nel maggio 2005 il primo rapporto sull'applicazione della Convenzione e nel dicembre 2007 ne ha pubblicato un primo aggiornamento.
La valutazione ambientale strategica
Il Rapporto del Ministero dà per scontata "una pratica consolidata ed efficace di coinvolgimento del pubblico nell'ambito di politiche di sviluppo sostenibile", se pur confinata a livello locale. L'affermazione, indimostrata di suo, è ampiamente discutibile per le ragioni che diremo. In questa sede ci concentreremo sui processi partecipativi più innovativi sotto il profilo normativo, ossia quelli connessi alla valutazione degli impatti ambientali di piani o programmi. Si tratta delle disposizioni attuative della direttiva comunitaria 2001/42/CE sulla valutazione ambientale strategica, nota come VAS, comprendente una fase di consultazione del pubblico. La direttiva, recepita dallo Stato italiano con il Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 162, è stata fatta propria anche dalle regioni, in buona sostanza ricalcando l'iter della VAS comunitaria. È il caso della regione Lombardia, che con la deliberazione VIII/351 del 13 marzo 2007 ha dettato gli indirizzi generali per la valutazione ambientale di piani e programmi. La delibera è importante perché, a differenza del legislatore nazionale, il legislatore lombardo ha dedicato particolare attenzione ai processi partecipativi, in particolare precisando che:
gli strumenti da utilizzare nella partecipazione devono garantire l'informazione minima a tutti i soggetti coinvolti, che devono essere messi in grado di esprimere pareri su ciascuna fase e di conoscere tutte le opinioni e i pareri espressi e la relativa documentazione. Gli strumenti di informazione sono essenziali per garantire trasparenza e ripercorribilità al processo. A tale fine possono essere impiegati strumenti di tipo informatico e possono essere attivati forum on line su siti web. I risultati della partecipazione è opportuno vengano resi pubblici al pari di quelli dei processi di negoziazione/concertazione e di consultazione. E’ inoltre opportuno che essi divengano parte integrante del percorso di VAS, incidendo sulla elaborazione del P (piani) / P (programmi) (par. 6.3).
Esempi di processi partecipativi in regione Lombardia
Per verificare l'impatto dei principi sottesi alla convenzione di Århus nella realtà delle pubbliche amministrazioni, abbiamo selezionato alcune delle realtà reperibili attraverso internet, privilegiando la molteplicità delle tipologie amministrative. Ecco dieci casi di specie, accomunati dal fatto di essere tutti riferiti a valutazione ambientali strategiche di amministrazioni lombarde e quindi di avere come norma di riferimento la delibera della Giunta regionale lombarda 351/2007. I siti sono stati visitati tra il 2 e il 3 maggio 2008.
-
Il Comune di Bergamo ha avviato una valutazione ambientale del piano di sviluppo turistico. L'iniziativa è di assoluto rilievo e decisamente pregevole: la declinazione dei principi statuiti dalla delibera regionale è tuttavia negativa. Se è vero, infatti, che nella pagina dedicata l'Amministrazione mette a disposizione alcuni materiali informativi, non solo la pagina non è rintracciabile né attraverso l'home page né attraverso il menu di navigazione né attraverso il motore di ricerca, ma soprattutto non c'è traccia dello stato del procedimento e dei meccanismi di partecipazione instaurati [nota 1].
-
Il Comune di Brescia ha avviato un forum dedicato al nuovo strumento di pianificazione urbanistica, il Piano di Governo del Territorio (PGT), precedente la fase di pubblicazione formale del progetto. Lo scopo è rendere "visionabili e scaricabili alcuni dei documenti redatti dai diversi soggetti che partecipano all'estensione del nuovo PGT, con l'obiettivo di rendere noti gli indirizzi intrapresi e di raccogliere in merito pareri e suggerimenti da chiunque ritenga di voler portare un contributo costruttivo per la città ". Senza essere registrati non solo non è possibile partecipare alla discussione, ma nemmeno leggere gli interventi o scaricare o documenti. Il che, forse, è il motivo per cui nel forum è presente solo il post di benvenuto dell'Assessore all'Ambiente, Mobilità e Parchi [nota 2].
-
Anche il Comune di Milano ha avviato il procedimento di redazione del nuovo Piano di Governo del Territorio, in uno con la VAS. La pagina dedicata è quantomeno stupefacente: alla VAS sono dedicate otto righe, senza alcun documento, calendario o indicazione delle modalità partecipative. La pagina contiene un link al blog che l'Assessore allo Sviluppo del Territorio, Claudio Masseroli, ha aperto sul tema: un video di benvenuto e cinque post, si immagina dell'assessore, con interrogativi alquanto generici sul futuro di Milano, cui corrispondono 61 commenti di utenti alla data del 3 maggio 2008. Non stupisce tanto il fatto che si tratti di un numero di interventi davvero esiguo per una città di 1.300.000 abitanti, quanto il fatto che nelle discussioni non sia presente un solo intervento dell'assessore [nota 3].
-
Il Parco delle Orobie Valtellinesi ha avviato un forum dedicato alla VAS del proprio Piano Territoriale di Coordinamento, ossia dello strumento di sviluppo e pianificazione territoriale del Parco, in fase di elaborazione. La pagina dedicata alla VAS è scritta utilizzando espressioni generiche tratte dalla letteratura di genere: il che impedisce, anche ad un utente professionale, di comprendere immediatamente quale sia il suo oggetto. Per quanto organizzato in più aree di interesse (12), il forum è pressoché deserto: un solo post di un utente esterno contro 24 messaggi di introduzione a firma dei responsabili del progetto [nota 4].
-
La Comunità Montana della Valcuvia ha avviato il procedimento di valutazione ambientale strategica del Piano di indirizzo forestale. Nella pagina dedicata, non rintracciabile dalla home page del sito nonostante la novità e l'importanza del procedimento, la Comunità ha pubblicato i documenti di riferimento: cinque allegati testuali e tutta la cartografia di riferimento (152 tavole in formato pdf). Un'abbondanza di materiale che, per quanto pregevole, rischia di scoraggiare il comune cittadino, nella misura in cui risulta priva di schede illustrative dei documenti in questione. Nessun forum è stato attivato [nota 5].
-
La Comunità Montana della Valsassina, Valvarrone, Val d'Esino e Riviera ha avviato la valutazione ambientale strategica del Piano Territoriale di Coordinamento del Parco Regionale della Grigna Settentrionale . I processi partecipativi sono del tutto ignorati: nessun forum è attivato né sono indicate diverse modalità partecipative che non siano quelle della partecipazione alle assemblee pubbliche, ferme alla riunione di Martedì 8 aprile 2008, senza alcun calendario [nota 6].
-
La Provincia di Cremona ha avviato il processo di adeguamento del proprio Piano Territoriale di Coordinamento ai nuovi disposti normativi regionali, integrandolo dal contemporaneo processo di valutazione ambientale strategica. Nella pagina dedicata sono indicati con chiarezza modalità di partecipazione, documentazione, lavori e tavoli di confronto; ogni documento è accompagnato da una breve presentazione introduttiva. Non è stato aperto alcun forum online [nota 7].
-
Il Comune di Como ha avviato una VAS propedeutica alla riconversione funzionale dell'area occupata dall'attuale complesso ospedaliero attraverso un Programma Integrato di Intervento, la cui nuova sede è in corso di realizzazione in altra area. L'amministrazione ha avviato la fase partecipativa mettendo on line il progetto di trasformazione prima dell'avvio del confronto: il che, oltre a essere in contrasto con le direttive regionali, sminuisce i contributi esterni, degrandoli a osservazioni a scelte già prese. Nessuno dei documenti è preceduto da una premessa illustrativa, il che ne rende difficile la comprensione ad un utente comune. I documenti, tutti in formato pdf, non sono strutturati, così da essere inaccessibili per un utente non vedente, in violazione non solo della legislazione italiana in materia di accessibilità informatica (l. 9 gennaio 2004, n. 4, cd. legge Stanca), ma soprattutto delle Linee guida per l'accessibilità ai contenuti del web (Web Accessibility Initiative - WAI), che lo stesso Comune di Como dichiara di rispettare. L'A.C. ha anche attivato un forum on line: nessun utente ha mai lasciato un commento [nota 8].
-
Il Comune di Sesto San Giovanni ha avviato la conferenza di valutazione del Piano di Governo del Territorio. L'amministrazione ha correttamente scelto di separare VAS, in linea generale, e sua applicazione nella stesura del Piano di Governo del Territorio, dando un peso significativo agli incontri sul territorio suddivisi per aree tematiche e non per previsioni territoriali. Pur con qualche problematicità a livello di organizzazione dell'informazione, l'utente è facilitato nell'utilizzo del sito sia dalla aggregazione delle tematiche progettuali in una sezione dedicata (^Sesto progetta^) individuabile sin dalla home page, sia da un buon comportamento del motore di ricerca che, a differenza di quanto generalmente avviene nei siti delle amministrazioni locali, restituisce risultati corretti e circostanziati. Nessun forum è stato attivato [nota 9].
-
Il Comune di Cesano Maderno ha attivato il processo per la valutazione della sostenibilità ambientale di un Programma Integrato di Intervento (via Lazio), ossia di un progetto di trasformazione di una porzione limitata ma significativa del tessuto urbano. Nessuna informazione o comunicazione di ordine sistematico è disponibile sul sito del Comune, dove l'informazione della conclusione del processo di valutazione è confinata alla sezione ^news^ e non in una apposita sezione dedicata al territorio (che peraltro non esiste). Il che è in contrasto con il principio secondo cui la VAS è un processo circolare, che accompagna tutto il processo di trasformazione attraverso un sistema di monitoraggio dell'attuazione e della gestione del progetto, che deve essere lo stesso rapporto finale a definire (parr. 5.17, 5.18 e 5.19 delibera G.r.l. 351/2007) [nota 10].
Verso un'amministrazione di risultati
Per quanto si tratti di considerazioni di primo approccio, le risultanze degli esempi trattati sono omologhe. Se i processi partecipativi illustrati attuano i principi partecipativi della VAS attraverso quattro forme (partecipazione a incontri pubblici; partecipazione a forum su internet; consultazione di un sito internet con informazioni specifiche; possibilità di possibilità di invio di fax, lettere e email), le modalità ^informatiche^ sono di fatto confinate alla realizzazione di un sito e alla implementazione di un forum. In ambedue i casi si tratta di una ben misera visitazione delle possibilità offerte dalla tecnologie disponibili, per di più realizzate con dilettantismo e superficialità sia dal punto di vista tecnologico che da quello, forse più importante, linguistico e comunicativo. Altro dice il legislatore lombardo e ben altre sono le premesse che sottintendono le disposizioni in questione. Non ha importanza infatti, dice il legislatore, quali modalità vengano utilizzate per soddisfare le premesse comunicative: l'importante è che vengano soddisfatte. Nel passaggio da una amministrazione di procedure ad una amministrazione di risultati (Cerulli Irelli, 1999) il ^possono^ della delibera lombarda 351/2007 non va letto come il riconoscimento di una facoltà dell'amministrazione (posso scegliere di informare o meno), ma come una esemplificazione delle possibilità attraverso le quali concretizzare efficacemente il principio (posso scegliere ^come^ informare, non ^se^). Di più: in quest'ottica la legittimità degli atti non è data dal rispetto delle procedure ma dall'efficacia delle scelte, in piena attuazione del principio costituzionale di efficacia e di efficienza degli atti amministrativi (articolo 97 Costituzione). Il che a dire che un cattivo, nel senso di improduttivo, processo partecipativo mina la legittimità della VAS stessa. Ovviamente un processo comunicativo con esiti unidirezionali (ossia senza rispondenza da parte della cittadinanza) non è indice di per sé stesso di un cattivo processo: ma è altrettanto certo che un processo male confezionato e ideato non produrrà alcun esito.
Possibili indicazioni per una gestione efficace dei processi partecipativi
Senza alcuna pretesa di esaustività, proviamo a indicare quelle che potrebbero essere alcune linee guida attuative delle disposizioni partecipative contenute nella delibera 351/2007 della regione Lombardia, a sua volta attuative dei principi fissati nella Convenzione di Århus.
1. Esplorare le possibilità informatiche
Il ricorso a strumenti di tipo informatico non è
necessariamente limitato a internet, il quale è , d'altro canto, un
contenitore e non un contenuto. L'italia ha conosciuto realtà di
eccellenza in termini di elaborazione di sistemi di
simulazione nella rappresentazione dell'impatto delle
trasformazioni territoriali nel medio e lungo periodo. Una delle
possibilità è rappresentata dalla messa in linea di opzioni ludiche,
come quelle operate a suo tempo nel Comune di Lugo di Romagna per il Piano
regolatore o dal Comune di Trieste per Villa Giulia, soluzioni che
consentano ai cittadini di ^giocare con il progetto^ al fine di rendere
intelligibili gli effetti di determinate decisioni/scelte, definire il
comportamento dei singoli soggetti sociali sollecitati dal processo di
trasformazione e verificare, entro certi limiti, gli obiettivi generali
stessi che stanno alla base del progetto di pianificazione (Paola Rizzi
e Ivan Blecic, Stratema - Laboratorio sulla simulazione - Iuav, Venezia, e
Moreno Zago, I.S.I.G.-Istituto di Sociologia Internazionale di Gorizia,
Il futuro delle città gemelle Gorizia - Nova Gorica: un esempio di
simulazione giocata).
2. Scrivere per il navigatore
I documenti amministrativi non possono e non debbono
essere trasfusi su internet così come sono: è necessario un lavoro di
presentazione, sintesi e riformulazione. Diversamente, l'esito, del
tutto scontato, è l'incomprensibilità del documento e la creazione di
una cesura con il cittadino navigatore il cui approccio alla pagina o al
documento non è il medesimo dell'utente professionale o istituzionale al
quale si rivolge idealmente l'estensore del documento.
3. Istituzionalizzare i percorsi
Se la VAS è un procedimento destinato ad accompagnare
tutto il processo di trasformazione attraverso un sistema di
monitoraggio dell'attuazione e della gestione del progetto, che senso ha
confinare le pagine dedicate nella sezioni ^comunicati^ o in
incomprensibili sottomenu del tipo ^il Comune^? In realtà, è
l'organizzazione dei siti della quasi totalità delle amministrazioni
locali che andrebbe riprogettata dalle fondamenta, implementando motori
di ricerca efficienti, creando una redazione composta da operatori
professionali o comunque preparati allo scopo, impedendo la
pubblicazione diretta da parte dei dipendenti dei singoli uffici.
Interessante in questo senso l'esperienza del Comune di Sesto San
Giovanni - miglior sito internet dei comuni non capoluogo secondo Labitalia nel 2007 - il cui portale del cittadino è gestito
completamente all’interno del Comune. Segno che l'eccellenza non risiede
necessariamente all'esterno delle pubbliche amministrazioni.
4. Gestire i forum
Tutti i forum esaminati si sono rivelati deserti
informatici. La domanda è: sono così perché gestiti male o perché
proprio non servono allo scopo? La risposta è: ambedue. Un forum senza
un moderatore attivo è come alzare il telefono e pensare di poter
parlare con qualcuno senza comporre alcun numero. Di più: un forum
corrisponde ad una struttura informatica contenente discussioni e
messaggi scritti dagli utenti, i quali sono indotti a discutere tra di
loro su argomenti proposti da un amministratore o da loro stessi. Ma, nel
caso della VAS, lo scopo è quello di dibattere con l'amministrazione
tramite il responsabile del procedimento, non tra i cittadini. Il quale
responsabile non soltanto non corrisponde all'estensore del progetto o
all'assessore di riferimento, ma neppure ha tempo di dedicarsi a
discutere on line. La crasi comunicativa è evidente e, va detto,
insanabile.
5. Gestire l'informazione
Che senso ha rendere disponibili decine di documenti in
formato pdf senza illustrarne preventivamente il contenuto? Che senso ha
rendere disponibili tavole di enormi dimensioni se l'utente comune non
sarà mai in grado di stamparle correttamente? Che senso ha consentire di
accedere ad un documento senza proporre un menu di navigazione che
gestisca le pertinenze informative con altre risorse? I processi
amministrativi hanno peculiarità di scrittura che non possono essere
ignorate: non per questo debbono essere inaccessibili. Nel momento
in cui un'amministrazione pubblica apre la fase partecipativa deve
accettare di mettersi al livello dell'utente e di parlarne la lingua. Il
che non significa svilire i contenuti, ma accettare di implementare
modalità redazionali in un'ottica di verifica della qualità dei servizi
on line. Niente di trascendentale: si tratta tutto sommato di applicare
la direttiva per la qualità dei servizi on line e la misurazione della
soddisfazione degli utenti emanata il 27 luglio 2005 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 243 del 18 ottobre 2005.
Si tratta di azioni minime: complesse fin che si vuole,
ma minime. Le problematiche che le originano sono le medesime che ha
affrontato, ma non risolto, la quasi totalità delle amministrazioni citate nell'elenco,
scegliendo di identificare nella facilità di utilizzo di alcuni strumenti
informatici la soluzione da offrire al problema. Confermando l'assunto
di H. L. Mencken secondo cui c’è sempre una soluzione facile per ogni
problema umano: semplice, plausibile e generalmente sbagliata. 